吴凯杰：环境法学习的理念与方法 | 北大“法学阶梯”进阶讲座系列之二十四

2018新学年伊始，北京大学法学院在教学方面突破创新，打造“法学阶梯”系列讲座活动，旨在促进教学资源和教学内容多元化、层次化发展，搭建学生与老师之间的对话桥梁。

其中，“法学阶梯进阶讲座”系列活动，于期中举办，教务部门经由问卷调查等多种形式，收集修课学生的问题和建议，分类汇总给授课教师，由授课教师挑选代表性问题，通过公开讲座的方式，集中、系统性地答疑解惑。本系列讲座旨在改变以往课后针对个别学生的零星答疑不够充分、缺乏体系、难以集体受益的局面，为学生系统清除前期学习中累积的困扰，指明下一步学习的方向和重点。

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2021年11月16日，“北大法学阶梯”进阶讲座系列之二十四讲在北京大学一教308教室举行。本场讲座的主题为“环境法学习的理念与方法”，主讲人为吴凯杰老师。吴凯杰老师是北京大学法学院助理教授，主要研究领域为环境法基础理论、自然保护地法、环境公益诉讼等。讲座之前通过调查问卷的方式向同学们收集了《环境法》课程学习中的问题，吴凯杰老师对相关问题进行了解答并与在座的同学们分享了自己不断摸索形成的环境法学习的理念与方法。

讲座伊始，吴凯杰老师带领大家回顾了环境法课程的学习目标：第一，了解和掌握环境法的概念、原理和制度；第二，培养运用环境法律规范分析、处理环境纠纷的能力；第三，还有一个更高层次的目的，就是尝试对环境法规范及其实施进行反思。

在前半个学期的学习过程中，在系统地讲解环境法知识点的基础上，通过引入案例教学法，一方面加深同学们对环境法概念、原理和制度的理解，另一方面提升运用环境法律规范处理实际案件的能力。在选取案件时，重在与相应知识点的关联性，并且具有争议性与开放性，有讨论的空间。

同学在分析讨论这些案件的时候，肯定也感觉到了环境法问题的复杂性，涉及的法律规范非常广泛且分散，而且与行政法等其他部门法具有紧密的联系，常常需要回顾之前在其他课程上学到的知识。课前的调查问卷中，也有几位同学表达了对环境法学习方法体系、案例分析角度等方面的困惑。

这次讲座的目的主要就是回顾前半学期的学习内容，解答同学们在学习理念和方法方面的疑问。讲座内容主要包括三部分：解释论与立法论；内部视角与外部视角；法律检索与法律适用方法。

一、环境法学习的解释论与立法论

（一）解释论

解释论讨论法律的“实然”，对现行法律规范的适用范围、构成要件、法律效果，以及某个概念、用语的含义，是否存在不当和漏洞及弥补漏洞的方法和依据。从事解释论，必须尊重现行法，受现行法的约束，致力于对现行法具体法律条文、制度的准确理解、解释和正确适用。

解释论对环境法学习的重要性：第一，目前环境立法众多，30余部法律，六七十部行政法规，数百个行政规章，地方环境法规规章以及规范性文件不计其数。第二，环境立法之间存在规范重复、冲突、不一致等碎片化问题，包括《环境保护法》与环境单行法之间，以及环境单行法相互之间。

以环境标准制度为例，对照下边三个法条。

1、2014年《环境保护法》第15条：国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

2、2017年《水污染防治法》第12条：国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。

省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。

3、2019年《大气污染防治法》第8条：国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理。

上述三个条文都重复规定了国务院环境保护主管部门制定环境质量标准的权力，但相互对照之后，同学们会发现具体规定有差异。相较于2014年《环境保护法》第15条第二款，2017年《水污染防治法》第12条第二款删去了关于“国家已作规定，地方更严规定”的授权，这种不一致应当如何理解？立法者是否有意为之，限缩地方制定水环境质量标准的权力？另外，2019年《大气污染防治法》对国务院环境保护主管部门制定大气环境质量标准的权力作了实体性限定，“应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”，但为何《环境保护法》和《水污染防治法》中没有这个要求？是基于大气领域的特殊性而作的特别规定吗？

（二）立法论

立法论讨论法律的“应然”，对现行制度提出批评，建议修改完善或者建议创设新的制度、制定新的法律。从事立法论，可以不受现行法的局限，各尽其智、畅所欲言，可以旁征博引、评古论今。

但是，先解释论，后立法论。

解释论主张“认真对待法规范”，但并不排斥立法方面的思考。在解释环境法规范的过程中，解释论的研究者会自然而然地发现环境法体系中存在的不妥当之处，以及对解释论的解释工作构成的障碍。

环境立法论的任务就是在解释论构建的体系基础上，把解释论发现的问题集中起来，并提出系统的立法解决方案，进而形成制定新法或修改旧法的方向与路径，以期在保持环境法体系稳定的前提下妥善解决问题。

以江淮汽车“天价”罚款案为例。

2019年6月，北京市生态环境局在抽检中发现江淮汽车某车型的车载诊断系统（OBD系统）功能性检测不符合技术标准，尽管抽样车辆的尾气排放检验合格，依然认定江淮机车构成“对污染控制装置以次充好”、“冒充排放检验合格产品出厂销售”的行为，依据《大气污染防治法》第109条处以1.7亿元的罚款。许多环境法专家和实务工作者质疑该处罚决定，认为《大气污染防治法》第109条并不适用且处罚过重。

《大气污染防治法》第109条第二款：违反本法规定，机动车、非道路移动机械生产企业对发动机、污染控制装置弄虚作假、以次充好、冒充排放检验合格产品出厂销售的，由省级以上人民政府生态环境主管部门责令停产整治，没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款，没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车、非道路移动机械，并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。

北京市生态环境局的法律论证固然不够严谨，但有关立法的周延性不足也是引发争议的重要原因：

第一，OBD系统属于污染监测装置，与直接处理污染物的污染控制装置有本质区别。但《大气污染防治法》仅在第109条中规定“对污染控制装置弄虚作假、以次充好”行为的法律责任，未明确OBD系统是否构成“污染控制装置”，也未专门规定OBD系统“弄虚作假、以次充好”的法律责任；

第二，不仅作为环境单行法的《大气污染防治法》规定不明，作为环境基本法的《环境保护法》也未能提供可供适用的一般性规范，明确OBD系统等污染监测装置的法律属性及相应的法律责任。

由本案可见，现行环境法体系在概念周延性、内容全面性、规则关联性等方面欠缺考虑，导致法律实施者缺乏具备逻辑连贯性的论证前提，面临过高的找法与用法成本，客观上加大了融贯法律论证的难度。

二、环境法学习的内部视角与外部视角

吴老师提到，环境法的学习中存在内外视角之分。内部视角处理的是应然命题，外部视角处理的为实然命题，两者之间具有本质区别。其中，内部视角下有两种不同的推理模式：逻辑推理与价值权衡。与此同时，外部视角下也有不同进路，常见的是法经济学、法社会学等范式。

（一）内部视角

在解决法律问题的过程中，我们通常首先采用内部视角，因为法律问题多是具有规范性的应然问题。从内部视角切入后，应先采用逻辑推理还是价值权衡呢？基于法的安定性，应当采用逻辑推理方式。

最基础的逻辑推理就是司法三段论的适用。如从大前提“超标排污应被处以罚款”和小前提“甲超标排污”中，我们可以推导出结论“甲应被处以罚款”。但问题是，作为大前提的法律规范往往并不清楚，这就需要引入环境法教义学。

以上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局环境行政处罚案为例。

1、争议焦点

对于企业在厂界堆积固体废物产生臭气且浓度超出国家排放标准的情形，应适用《固体废物污染环境防治法》68条还是《大气污染防治法》99条予以行政处罚？

2、相关法条

《大气污染防治法》第九十九条  违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：···（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；···

《固体废物污染环境防治法》第六十八条  违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（七）未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的；……有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款。

一般规则是《立法法》第92条：新法优于旧法、特别法优于普通法；94条第2款：法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会裁决。

本案中，最高人民法院在《立法法》第92条之外，确立了一条适用于环境行政处罚领域的新标准：重法优于轻法。这个案例是最高人民法院第139号指导性案例，虽然指导性案例形式上只有参照效力，但实际上正起着不成文法院的作用，为下级法院判决提供实质支持。

此外，还有一些规范问题很难从现有法律体系中找到明确答案，光使用逻辑推理的方法已无法解决。这就需要从逻辑推理方法转化为价值权衡方法，在多元的、可能存在内部张力的立法目的中进行权衡选择，获取适用于本案具体情况的规范大前提。但需要注意的是，价值权衡需要受到法律原则或一般法律条款的约束。

以自然之友诉江西省鄱湖低碳环保股份有限公司水污染责任纠纷案为例。

1、争议焦点

章程所载业务范围为固废处理的社会组织，能否对水污染案件提起公益诉讼?

2、相关法条

《环境保护法》第58条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条　社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条规定，“社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性”。但未明确这种“关联性”应当达到什么程度，具体到特定环境要素层次还是一般环境公共利益层面？一审法院采前一种解释，因而否定原告资格。

但依据公众参与原则，对社会组织原告主体资格的限制不应当超过必要的限度，确保具有相应诉讼能力的社会组织具有原告主体资格。因此，即使社会组织起诉事项与其业务范围不具有具体到固体废物污染、水污染等具体环境要素层次的对应关系，但与其宗旨所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系，亦应确认其满足“关联性”标准。

（二）外部视角

仍然以自然之友诉江西省鄱湖低碳环保股份有限公司水污染责任纠纷案为例。

超越法律体系的内部视角，思考为什么南昌中院会否定自然之友的原告资格？可考虑引入社会学、政治学、经济学等视角：

第一，是否有法外因素影响法院的裁定？地方保护主义，案件具有敏感性，对环境公益诉讼陌生，不愿审理环境公益诉讼案件；增加两个事实，一是在14年环保法确立社会组织的原告资格后，有不少地方法院否定社会组织原告资格，包括腾格里沙漠案中的宁夏中院否定了绿发会的原告资格；二是在提起这一案件之前，自然之友已经依法提起并被受理的35起环境民事公益诉讼，包括有大气污染、水污染、土壤污染、生态破坏等各种类型。

第二，为什么地方法院不愿审理环境公益诉讼案件？是否有地方法院“不能承受之重”，比如行政权与司法权失衡，让法院来处理环境风险权衡的公共政策问题？比如绿孔雀案；

第三，为什么环境法原则未能有效约束法院的价值权衡？目前法院经常援引民法基本原则来裁判疑难案件，但很少援引环境法原则，为什么？环境法原则与民法原则有何不同？

三、环境法学习的法律检索与法律适用

（一）法律检索

1.环境法律与法规

核心环境法规范是指在环境法体系中居于核心地位的环境法规范的统称。所谓核心地位，体现在以下方面。首先，核心环境法规范的主要调整目标是保护环境公共利益。其次，核心环境法规范的直接调整对象具有环境关联性，主要是人类在从事的污染排放或生态破坏等环境利用行为过程中形成的环境社会关系。第三，核心环境法规范的监管执法主体具有统一性，主要是生态环境部与自然资源部（包括代管的国家林草局） 。 

依据上述特征，我国核心环境立法主要包括《环境保护法》《环境影响评价法》《环境保护税法》等综合性法律，《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《放射性污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等污染防治立法，《森林法》《草原法》《水法》等自然资源立法，《野生动物保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》《自然保护区条例》等生态保护立法。

在核心环境法规范之外，还存在大量体系归属存在争议的边缘环境法规范。边缘环境法规范是指不以生态环境保护为主要调整目的，但考虑所调整社会关系对环境保护的影响，或者在客观上影响环境保护的法律规范。不同于核心环境法规范，边缘环境法规范不是以专门环境立法的形式存在，而是散见于其它部门立法或领域立法之中。可分为两类：

第一是因调整对象交叉而导致的分歧，可称之为领域交叉型环境法规范。如在污染防治方面，《海商法》《海上交通安全法》有关于海洋污染防治的规定，《农产品质量安全法》《农业法》《农业技术推广法》《食品安全法》有防治农产品产地污染的规定。

第二是因调整方法交叉而导致的范围分歧，可称之为方法交叉型环境法规范。由于环境法综合运用了民法、行政法、刑法等其他部门法的调整方法，这些交叉规范既保持原部门法的属性又为应对环境问题而发生了改革与创新。

例如，环境法与行政法紧密相关，行政法的原则与规则也可以适用于环境法领域，但需要考虑根据环境保护领域的特殊性，进行改革和创新。以我们前边讲过的夏春官案为例。这个案件的争议问题是夏春官等原告是否有权通过听证会等方式参与环评行政许可决策过程，涉及《环境影响评价法》与《行政许可法》的选择适用。需要优先考虑《环评法》中关于环评行政许可的特别规则是否适用，然后再考虑《行政许可法》中的一般规则是否适用。

2.解释性规则：行政法规、部门规章等规范性文件；司法解释

在处理环境法案件时，体量庞大、规则具体的解释性规则会成为主要的法律依据，同学们需要对解释性规则的重要性予以充分认识。

以环评制度为例。

法律：《环境保护法》（2014年修订）《环境影响评价法》（2018年修正）

法规：《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）《规划环境影响评价条例》（2009年制定）等

部门规章：《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年修订）《建设项目环境影响后评价管理办法》（2015年制定）《环境影响评价公众参与办法》（2018年制定）等

部门规范性文件：《生态环境部关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（2020年发布）《环境保护部关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（2018年发布）等

地方性法规规章：陕西省实施《中华人民共和国环境影响评价法》办法(2020修正)《广东省建设项目环境保护管理条例》等

3.环境标准

在环境法学习中，环境标准具有重要地位，很多案件的分析论证都需要引入相关的环境质量标准、污染排放标准乃至监测分析方法标准等环境标准。如环境监测分析方法看似不起眼，但我们后边在学习环境行政执法时会看到，有的案件中环境标准的理解会直接决定案件的成败。

环境执法时时常要结合各种标准，但是这些“标准”平时接触得很少，如何做到全面精准查询呢？可以登录生态环境部官网：https://www.mee.gov.cn，查询路径是：业务工作-法规标准-标准。网站上提供了不同查询方式：精确查询；模糊查询；标准要素查询；目录查询。

（二）法律适用

法律适用的基本框架模式如下：设问-定义-涵摄-结论。定义的关键在于穷尽案件可能涉及的规范，并在此基础上对所关涉的核心概念和原理进行法律解释。涵摄则求问案件事实是否与定义互相符合，即同法律规范的构成要件是否相符，其本质同样是法律解释的延伸。

环境法案件的难度往往在于找法，如果大家自己去检索和阅读，往往不知从何入手，也不知检索地是否全面、准确。课堂上讲概念、原则、制度、立法，帮助同学们理解与记忆环境法规范体系，希望传递给大家的不是一个个相互分离的知识点，而是一个知识体系；但是由于环境立法现状，以及理论研究水平所限，很多工作还需要大家自己去完成。

反过来，找法过程中，同学们会完善对环境法规范体系的整体认知，并且发现体系中存在的问题，找到值得研究的前沿理论问题。如果大家正在考虑大创小创的选题，或者毕业论文的题目，或者考虑发表论文，有志于学术，就可以从中获取灵感。

法律解释学的方法包括狭义的法律解释方法和广义的法律解释方法。狭义的法律解释方法，指用来明确法律文本（条文）的内容意义、构成要件、适用范围和法律效果的各种解释方法，例如文义解释方法、目的解释方法、体系解释方法等。广义法律解释方法，除前述狭义的法律解释方法外，还包括用来补充法律漏洞的各种方法，例如目的性扩张、目的性限缩等方法，以及针对具体案件事实对不确定性法律概念予以确定的方法。

在对环境法律规范进行解释时，请同学们重视释义书的作用。大部分的核心环境立法在制定或者修订之后，立法机关或起草部门会组织编写释义书。由于编写都是深度参与立法过程之中的学者或官员，他们对法条的解读具有非常重要的参考价值，能够启发我们的思路。

以前述的江淮汽车“天价”罚款案为例。《大气污染防治法》的第109条第2款对违法者规定了非常严厉的处罚，除了责令改正，没收违法所得外，还要并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款，没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车。在学理上，我们可以分析得出：法律责任程度的设定，都有既定的规则，故意为重，过失为轻；这么严厉的处罚，不应进行客观归罪。

吴凯杰老师强调，引入释义书的解释有助于强化论证的说服力。在2015年8月全国人大通过对《大气污染防治法》的修订后，为了准确地贯彻实施该法的规定，全国人大常委会法制工作委员会组织编写的《中华人民共和国大气污染防治法释义》第251页有这样的内容：“第二款的情形与第一款相比，具有主观恶意，应当规定更为严厉的处罚……。”因此，对于“弄虚作假、以次充好”这种行为，必须能够证明行为人故意为之，才能实施处罚，不能采取客观归罪。讲座在热烈的掌声中顺利结束。

综述人：宋亚容  北京大学法学院博士生

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